15 Agustus 1961 Perubahan Kebijakan AS Terhadap Indonesia: Dari Netralitas ke Dukungan Aktif

Periode pemerintahan Kennedy di Amerika Serikat dimulai dengan pandangan bahwa kebijakan AS sebelumnya terhadap Indonesia telah salah langkah. Dukungan rahasia Eisenhower terhadap pemberontakan faksi militer di pulau-pulau terluar telah memicu ketidakpuasan pemerintah pusat di Jawa. 

Meskipun administrasi Eisenhower mengakhiri dukungan tersembunyi terhadap pemberontak dan memandang Tentara Indonesia sebagai benteng terbaik melawan pengaruh Partai Komunis Indonesia (PKI) yang berkembang, hubungan dengan Presiden Soekarno tetap tegang. 

Friksi utama dalam hubungan ini adalah eksistensi administrasi Eisenhower untuk tetap netral dalam perselisihan antara Indonesia dan Belanda terkait Papua Barat (disebut Irian Barat oleh Indonesia). Indonesia mengartikan ketidakmauan AS untuk mendukung klaim Soekarno terhadap wilayah kolonial Belanda Irian Barat sebagai dukungan terhadap kolonialisme Belanda.

Duta Besar AS untuk Indonesia, Howard P. Jones, hanya beberapa hari setelah pelantikan Presiden Kennedy, mengajukan rencana tujuh poin yang luas untuk mencegah Indonesia jatuh ke bawah kendali Komunis dan mendekatkannya pada dunia barat. 

Beberapa poin kunci dalam rencananya adalah penyelesaian masalah Irian Barat di mana Indonesia menerima janji bahwa wilayah tersebut akan bersatu kembali dengan Indonesia. Hal yang sama pentingnya adalah terbentuknya hubungan personal antara Presiden Kennedy dan Soekarno.

Namun, kebijakan pro-Soekarno ini tidak tanpa kritik. Di Departemen Luar Negeri, Biro Urusan Eropa bersimpati pada pandangan Belanda bahwa aneksasi oleh Indonesia hanya akan menukar kolonialisme kulit putih dengan kolonialisme kulit coklat, dan ingin memberitahu Indonesia bahwa Amerika Serikat tidak akan menerima kekerasan sebagai solusi untuk sengketa tersebut. 

Menteri Luar Negeri Dean Rusk mendukung hubungan yang lebih dekat antara Soekarno dan Kennedy, tetapi dia tidak yakin bahwa Amerika Serikat harus memaksa sekutu NATO-nya untuk melepaskan koloninya secara langsung kepada Indonesia. Intelijen Pusat menyiapkan pendekatan anti-Soekarno yang tajam. 

Namun, ada kelompok di dalam Pemerintah AS yang sangat tertarik dengan pendekatan damai dengan Soekarno. Staf Gedung Putih dan Dewan Keamanan Nasional Robert Johnson dan Robert Komer serta Wakil Asisten Khusus Presiden untuk Urusan Keamanan Nasional Walt Rostow memulai tinjauan mereka sendiri terhadap kebijakan AS-Indonesia, dengan menggunakan nasihat para ahli akademis dan menyimpulkan bahwa kebijakan AS terhadap Indonesia perlu diubah.

Pada awal April 1961, Rusk mengajukan proposal kepada Presiden untuk mendukung pemerintahan amanah PBB untuk Irian Barat yang dikelola oleh Malaya. Namun, Kennedy masih skeptis. 

Baca Juga: Dua tim papan atas dengan kekuatan pemain bintang, yaitu Al Ittihad dan Al Hilal, meraih kemenangan impresif dalam pekan pertama Liga Arab Saudi

Rusk lebih simpati pada Luns dalam percakapannya, mengusulkan bahwa Amerika Serikat masih menentang penggunaan kekerasan oleh Indonesia dan menganggap pemerintahan amanah yang mengarah pada penentuan nasib sendiri sebagai langkah terbaik untuk Irian Barat. Kelompok pro-Indonesia di Gedung Putih tidak senang, percaya bahwa solusi Rusk tidak akan menghindarkan krisis besar atas "Irian Barat."

Kunjungan Presiden Soekarno ke Washington pada akhir April 1961 menjadi titik fokus berikutnya. Departemen Luar Negeri dan pejabat Gedung Putih menyajikan Presiden dengan materi bimbingan yang luas yang merekomendasikan posisi yang mendukung pandangan mereka sendiri. 

Ketika Presiden Kennedy bertemu dengan Soekarno, ia segera mengetahui bahwa Irian Barat adalah isu utama yang menghantui pikiran Soekarno. Kennedy mencoba semua argumen melawan aneksasi Indonesia, tetapi Soekarno menghindari mereka. Ketika Presiden membahas masalah pemerintahan amanah, Soekarno menjawab, "kita bersedia meminjam tangan PBB untuk mentransfer wilayah tersebut ke Indonesia."

Sebagai hasil dari percakapan ini, Departemen Luar Negeri dan Gedung Putih bergabung dalam upaya bersama untuk menyelesaikan sengketa Irian Barat sebelum berujung pada perang regional. Mereka mencoba merapatkan jurang antara keinginan Belanda untuk pemerintahan amanah yang menjamin penentuan nasib sendiri bagi penduduk Irian Barat dan tuntutan Indonesia bahwa pemerintahan amanah hanya berfungsi sebagai tahap interim menuju administrasi Indonesia. 

Departemen Luar Negeri mengusulkan untuk meninggalkan disposisi akhir wilayah tersebut terbuka. Sebagai bagian dari proses ini, Departemen juga mendorong Belanda dan Indonesia untuk mengadakan negosiasi bilateral rahasia.

Setelah berkonsultasi dengan Belanda pada Juni 1961, Departemen Luar Negeri sepakat bahwa Perserikatan Bangsa-Bangsa (PBB) adalah satu-satunya cara praktis untuk menyelesaikan masalah ini. Ketika masalah ini diajukan kepada Indonesia, menjadi jelas bahwa Indonesia memerlukan jaminan bahwa "internasionalisasi" masalah melalui PBB akan berakhir dengan kontrol Indonesia. 

Mereka khawatir Belanda akan menggunakan PBB untuk menunda atau mencegah pengambilalihan oleh Indonesia. Rusk khawatir mendorong Belanda terlalu jauh; kelompok pro-Indonesia di Gedung Putih khawatir Belanda tidak ditekan cukup untuk mencegah Indonesia dari opsi militer.

Di PBB, Luns mengusulkan transfer wilayah ke PBB, yang akan mengirim komisi untuk mengatur pemungutan suara mengenai penentuan nasib sendiri Papua. Rostow mendorong Kennedy untuk mengambil inisiatif dengan Rusk dan bersikeras bahwa satu-satunya penyelesaian masalah adalah yang "mengarah pada kontrol Indonesia." Rostow mengusulkan bahwa Belanda sedang "bermain dua permainan" dengan mencoba menjaga Irian Barat keluar dari tangan Indonesia dan memaksa Amerika Serikat berpihak pada Belanda atau kelihatannya "menentang prinsip penentuan nasib sendiri." 

Rostow merekomendasikan berbicara terus terang kepada Belanda dengan memperingatkan mereka bahwa akhir akhir dari kebijakan mereka akan menjadi bentrokan militer dengan Indonesia dan bahwa penentuan nasib sendiri yang bermakna bagi "Papua zaman batu" akan memakan waktu terlalu lama.

Pada pertemuan Majelis Umum PBB pada musim gugur 1961, Amerika Serikat menginspirasi resolusi kompromi yang gagal memperoleh mayoritas 2/3. Resolusi ini muncul dalam menghadapi penolakan Indonesia dan sementara itu memburukkan hubungan AS-Indonesia. Para pendukung kebijakan pro-Indonesia di Gedung Putih percaya bahwa Amerika Serikat telah bertindak tidak sebagai "broker yang jujur," tetapi sebagai pendukung pihak yang salah. Soekarno mengartikan kampanye AS di PBB sebagai mundur dari kebijakan netralitas. Soekarno mengaku "hancur."

Pada 1 Desember 1961, Penasihat Keamanan Nasional Kennedy, McGeorge Bundy, memberikan dukungannya kepada Indonesia. Bundy mengatakan kepada Presiden bahwa "sebagian besar spesialis percaya bahwa rasa hormat Sekretaris [Rusk] terhadap Australia dan ketidaksetujuannya terhadap Soekarno telah membuatnya mengambil posisi dalam perdebatan PBB yang, jika dilanjutkan, hanya akan menguntungkan para Komunis." Bundy menyadari bahwa "Soekarno bukanlah negarawan favorit Anda sendiri," tetapi dia mendukung pandangan Rostow dan Robert Johnson bahwa "tidak ada orang di kota ini yang tidak percaya bahwa, cepat atau lambat, Indonesia akan mendapatkan Irian Barat." Amerika Serikat harus bekerja dengan tren ini dan tidak membiarkan blok Soviet memanfaatkan isu ini untuk menarik Indonesia lebih dekat lagi. Campur tangan Bundy menarik perhatian Presiden dan menggeser kebijakan AS dari netralitas menuju dukungan aktif terhadap Indonesia.

Sebagai hasilnya, Amerika Serikat mendorong Belanda dan Indonesia untuk terlibat dalam negosiasi bilateral dan menyarankan bahwa Sekretaris-Jenderal PBB, U Thant, harus bertindak sebagai mediator pihak ketiga. Namun, kedua belah pihak enggan memasuki negosiasi tanpa pedoman tertentu. Belanda bersikeras bahwa transfer Irian Barat harus memiliki beberapa ketentuan untuk penentuan nasib sendiri; Indonesia membutuhkan persetujuan Belanda, sebagai prasyarat untuk pembicaraan, bahwa administrasi Irian Barat (bukan kedaulatannya) akan dialihkan ke Indonesia.

Presiden Kennedy kemudian mengirim adiknya, Jaksa Agung Robert Kennedy, ke Indonesia dan Belanda untuk mendorong negosiasi bilateral di bawah pengawasan PBB. Meskipun Robert Kennedy tidak dapat memberikan jaminan kepada Indonesia bahwa Belanda akan setuju untuk mentransfer Irian Barat ke Indonesia, ia bisa mengatakan bahwa Amerika Serikat percaya bahwa ini adalah hasil yang mungkin. 

Robert Kennedy sendiri khawatir akan terjebak di antara tuntutan yang saling bertentangan dan tidak bisa memuaskan kedua belah pihak. Dia mendorong Soekarno untuk berbicara tanpa prasyarat dan memberikan pendapat bahwa hasil negosiasi akan berakhir memuaskan untuk Indonesia. Kennedy merasakan bahwa Soekarno bersedia untuk bernegosiasi tanpa prasyarat selama dia tahu bahwa Amerika Serikat akan menggunakan pengaruhnya dengan Belanda untuk mendorong transfer.

Rusk masih enggan memberikan jaminan kepada Indonesia bahwa Belanda tidak akan menerima dasar untuk pembicaraan. Soekarno mengarah lebih dekat pada pembicaraan tanpa prasyarat, tetapi dengan agenda yang disepakati bersama. 

Pembicaraan Robert Kennedy dengan Belanda diarahkan oleh telegram yang disusun oleh Departemen Luar Negeri dan Gedung Putih yang memberinya wewenang untuk setuju bahwa Amerika Serikat akan bertindak sebagai moderator percakapan, tetapi bersikeras bahwa Belanda setuju bahwa agenda akan mencakup sebagai item transfer administrasi ke Indonesia. 

Ketika Kennedy mengajukan ide ini kepada Belanda, mereka terkejut dengan apa yang mereka anggap sebagai permintaan AS untuk penyerahan. Sehari setelah Robert Kennedy meninggalkan Den Haag, Luns jauh lebih lunak dalam penentangannya.

Pada 15 Agustus 1962, Perjanjian New York ditandatangani, yang mengatur penyerahan Papua bagian barat dari Belanda melalui United Nations Temporary Executive Authority (UNTEA). Tanggal 1 Mei 1963, Papua bagian barat kembali ke Indonesia. Kedudukan Papua bagian barat menjadi lebih pasti setelah diadakan Penentuan Pendapat Rakyat (PEPERA) tahun 1969, rakyat Papua bagian barat memilih tetap dalam lingkungan Republik Indonesia.